System przeciwdziałania terroryzmowi w Polsce

Dodane przez admin dnia 11/16/2004 w kategorii Antyterroryzm, Przeciwdziałanie terroryzmowi w Polsce | komentarze

Wstęp

U progu XXI wieku terroryzm stał się największym zagrożeniem dla bezpieczeństwa narodowego. Każde państwo musi mieć wdrożony system przeciwdziałania temu zjawisku, będący częścią narodowej strategii walki z terroryzmem. Nie inaczej rzecz ma się w przypadku Polski. Nasz kraj nie miał, na szczęście, okazji doświadczyć aktów terroryzmu, skierowanych wobec ludności polskiej zarówno w kraju, jak i za granicą(1). Z tego też powodu wiele osób sądzi, że Polska nie jest przygotowana na działanie terrorystów. Ale czy tak jest w rzeczywistości? Nie ma doskonałego systemu, który mógłby zapobiegać atakom terrorystycznym. Nawet systemy zapobiegania temu zagrożeniu w takich krajach jak Stany Zjednoczone, czy Izrael mimo lat doświadczeń i olbrzymich funduszy, przeznaczonych na ten cel, nie są w stanie całkowicie zapobiec groźbie użycia metod terrorystycznych.

Przeciwdziałanie terroryzmowi kojarzy się zazwyczaj z jego fizyczną eliminacją przy pomocy różnego rodzaju specjalnych jednostek antyterrorystycznych, jednakże jest to bardzo powierzchowne i mylne spojrzenie na to zagadnienie. Analizując system przeciwdziałania terroryzmowi w Polsce należy wyszczególnić (zgodnie z koncepcją systemową) etapy działań – są to rozpoznanie, zapobieganie, zwalczanie oraz likwidacja skutków. Za każdy z tych aspektów odpowiadają inne służby. Nie bez znaczenia jest więc wielopoziomowa koordynacja ich działań.

Rozpoznanie

Rozpoznanie zagrożeń terrorystycznych polega na monitorowaniu działalności jednostek oraz grup, mogących zastosować metody terrorystyczne w celu osiągnięcia jakiegoś działania o podłożu politycznym. Głównymi instytucjami lecz nie jedynymi, odpowiedzialnymi za rozpoznanie zagrożenia terroryzmem w Polsce są: Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencja Wywiadu (w kontekście zagrożenia zewnętrznego) oraz Wojskowe Służby Informacyjne.

Ustawa z dnia 24 maja 2002 roku o utworzeniu Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu szczegółowo określiła zakres ich kompetencji. W ustawie możemy przeczytać między innymi, że w gestii Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego leży:
Rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw: a) szpiegostwa, terroryzmu, naruszenia tajemnicy państwowej i innych przestępstw godzących w bezpieczeństwo państwa(2), ABW nie spełnia zadań wyłącznie informacyjnych – posiada kompetencje śledcze, dzięki czemu to jej przekazywane są wszelkie zadania związane z rozpoznaniem na terenie kraju zagrożenia terroryzmem. Wewnątrz ABW znajduje się Departament Przeciwdziałania Korupcji, Terroryzmowi i Przestępczości Zorganizowanej.

Drugim, niezmiernie ważnym składnikiem systemu rozpoznania jest Agencja Wywiadu, w jej kompetencjach leży między innymi:
Rozpoznawanie międzynarodowego terroryzmu, ekstremizmu oraz międzynarodowych grup przestępczości zorganizowanej(3).
AW zajmuje się więc przede wszystkim rozpoznaniem zagrożeń znajdujących się poza terytorium naszego kraju, monitorując działalność zagranicznych organizacji terrorystycznych.

W dniu 9 lipca 2003 roku sejm uchwalił ustawę o Wojskowych Służbach Informacyjnych, kończąc tym samym stan braku uregulowań ustawowych dla działalności WSI. Kompetencje WSI w kwestii zwalczania terroryzmu dotyczą zwalczania przestępstw, podlegających orzecznictwu sądów wojskowych(4). W ustawie zapisano, że zadania WSI polegają między innymi na rozpoznawaniu, zapobieganiu i wykrywaniu przestępstw terroryzmu. Następnie wśród zadań Wojskowych Służb Informacyjnych znajduje się także wzmianka o przestępstwach:
Nielegalnego wytwarzania, posiadania i obrotu bronią (…), jak również środkami masowej zagłady, w obrocie krajowym i zagranicznym(5).
WSI są także odpowiedzialne za działania w rejonach konfliktów i rozpoznawanie tam zagrożeń dla bezpieczeństwa państwowego, między innymi terrorystycznych. Na tej płaszczyźnie wymagana jest bliska współpraca z Agencją Wywiadu, co wymaga koordynacji poczynań tych dwóch służb specjalnych.

Z powodu wielu pokrywających się zadań ABW, AW oraz WSI konieczne było szczegółowe rozdzielnie ich kompetencji oraz określenie zasad, zakresu i trybu współdziałania pomiędzy tymi instytucjami. W tym celu 12 września 2003 roku zostało wydane, na mocy delegacji ustaw o ABW i AW oraz o WSI, Zarządzenie nr 79 Prezesa Rady Ministrów(6).

W ramach Kolegium do Spraw Służb Specjalnych został powołany, na wniosek szefa ABW Zespół ds. Koordynacji Działań Operacyjno-Rozpoznawczych w Zakresie Zwalczania Terroryzmu Politycznego(7). W skład tego zespołu wchodzą przedstawiciele AW, WSI, Policji, Straży Granicznej, Służby Celnej i Generalnego Inspektoratu Informacji Finansowej. Zespół jest strukturą o charakterze mobilnym, a jego spotkania zwoływane są stosunkowo często. W ramach pracy tego zespołu udało się m.in. skoordynować w skali całego kraju działania wszystkich struktur operacyjno-rozpoznawczych na kierunku antyterrorystycznym(8).

Innymi elementami systemu rozpoznawczego są placówki monitorujące skażenia (radiologiczne, chemiczne, anomalie biologiczne, mogące być wynikiem aktu terroryzmu). Jednakże odgrywają one mniejszą rolę w systemie, zważywszy na mniejszy stopień zagrożenia atakami terrorystycznymi z użyciem broni masowej zagłady(9).

Zapobieganie

Zapobieganie aktom terrorystycznym polega na niedopuszczeniu jednostek bądź grup do użycia metod terrorystycznych. Zapobieganie nie może istnieć bez rozpoznania, gdyż jedynie rozpoznanie konkretnego zagrożenia może prowadzić do jego identyfikacji i podjęcia odpowiednich środków bezpieczeństwa, mających na celu nie dopuszczenie do tego zagrożenia. W ramach zapobiegania mieszczą się także działania prewencyjne. W zakresie zapobiegania należy wyróżnić działania instytucji państwowych oraz organizacji pozapaństwowych. Wśród instytucji państwowych poza omówionymi wyżej służbami specjalnymi (ABW, AW, WSI), możemy wyróżnić przede wszystkim Policję, Straż Graniczną oraz Biuro Ochrony Rządu. Z kolei pozapaństwowe to przede wszystkim różnego rodzaju agencje ochrony oraz służby wewnętrzne bezpośrednio zapobiegające przed dokonaniem aktu terroryzmu.

Działania Policji zapobiegawcze Policji polegają na zapewnieniu ogólnego bezpieczeństwa, poprzez zapobieganie dokonywaniu przestępstw, a do takich należy zaliczyć działania metodami terrorystycznymi (szczegółowe kompetencje Policji reguluje Ustawa o Policji z 6 kwietnia 1990 r. z późniejszymi zmianami(10)). Policja może więc być użyta na podstawie informacji operacyjnych, pochodzących od służb specjalnych, w celu niedopuszczenia do dokonania aktu terrorystycznego, oczywiście o ile okoliczności tego wymagają (np. wymaga tego nieprecyzyjność informacji operacyjnych, na podstawie których nie zawsze można zidentyfikować zagrożenie).

Zadania Straży Granicznej polegają przede wszystkim na kontroli granic w celu zapobiegnięcia przedostaniu się osób podejrzanych o działalność terrorystyczną, natomiast Biuro Ochrony Rządu, jest organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo osób, wykonujących ważne funkcje publiczne, ale także polskich placówek dyplomatycznych oraz obiektów i urządzeń o szczególnym znaczeniu.

W zakresie zapobiegania bardzo ważną rolę w systemie przeciwdziałania terroryzmowi w Polsce odgrywa sformowane w 2002 roku Międzyresortowe Centrum do spraw Zwalczania Przestępczości Zorganizowanej i Międzynarodowego Terroryzmu, które działa przy MSWiA. Powołane zostało na mocy niepublikowanego Zarządzenia nr 54 Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2002 roku. Jest ono podstawową instytucją koordynującą działania antyterrorystyczne w zakresie operacyjnym. W skład Centrum wchodzą: Szef Centrum, którym jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, Zastępcy Szefa Centrum, którymi są Ministrowie Finansów i Obrony Narodowej, Sekretarz Centrum – powoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek Szefa Centrum, członkowie: Komendant Główny Policji, Komendant Główny Straży Granicznej, Szef ABW, Szef WSI, Komendant Główny Żandarmerii Wojskowej, Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, Generalny Inspektor Informacji Finansowej oraz Generalny Inspektor Celny (obecnie Departament Kontroli Celnej i Biuro Dokumentacji Skarbowej Ministerstwa Finansów). Głównymi zadaniami Centrum w dziedzinie zapobiegania terroryzmowi są: monitorowanie aktów terroryzmu, dokonywanie ich analiz i ocen oraz przedstawianie opinii i wniosków; projektowanie kierunków przedsięwzięć przeciwdziałających aktom terroryzmu; organizowanie operacji przy wykorzystaniu obiektów służbowych, środków transportu oraz posiadanych możliwości operacyjnych. W Centrum tworzone są także zespoły zadaniowe, zajmujące się ważnymi zagadnieniami związanymi z kompleksowym funkcjonowaniem oraz koordynacją systemu przeciwdziałania terroryzmowi w Polsce (dla przykładu: zespół do spraw bioterroryzmu, czy też zespół do spraw opracowania podstaw formalnych i organizacyjno-strukturalnych funkcjonowania Krajowego Koordynatora do Spraw Przeciwdziałania Terroryzmowi). Zadania Centrum nie ograniczają się do zapobiegania aktom terroryzmu – jego główna funkcja polega na koordynacji i podejmowaniu odpowiednich do sytuacji środków (w przyszłości odpowiedzialnym za to ma być Krajowy Koordynator ds. Przeciwdziałania Terroryzmowi). Centrum zapewnia także organizację współpracy zagranicznej z organami innych państw w zakresie likwidacji aktów terroryzmu poprzez przeprowadzanie wspólnych operacji. Centrum może inicjować prace legislacyjne, zmierzające do usprawnienia systemu zwalczania przestępczości (w tym terroryzmu)(11).

Zwalczanie

Zwalczanie zagrożeń terrorystycznych polega na likwidacji jednostek, lub też grup, stosujących metody terrorystyczne. Zwalczanie, podobnie jak zapobieganie, ściśle łączy się z rozpoznaniem, jednakże w przeciwieństwie do zapobiegania przy zwalczaniu musi dojść do aktu terroryzmu. W polskim systemie przeciwdziałania terroryzmowi jest wiele środków, które mogą być podjęte w celu zwalczania terroryzmu. Poza środkami typowo siłowymi (fizycznym zwalczaniem) są także środki formalno-prawne, które mogą być użyte na przykład w kwestii zwalczania finansowania terroryzmu(12). Zwalczanie aktów terroryzmu determinowane jest przez rodzaj tych ataków. W ramach zwalczania należy także zawrzeć wszystkie działania, zmierzające do schwytania i osądzenia sprawców tych aktów.

W Polsce głównymi służbami odpowiedzialnymi bezpośrednio za zwalczanie aktów terroryzmu są: Policja (w tym pododdziały antyterrorystyczne, w kwestii bezpośredniego zwalczania siłowego – fizycznej eliminacji), Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencja Wywiadu, Wojskowe Służby Informacyjne, specjalne jednostki wojskowe (poza granicami kraju, lub też po wprowadzeniu adekwatnego stanu nadzwyczajnego) oraz Siły Powietrzne RP (w gestii obrony granicy lotniczej) oraz Straż Graniczna (kwestia ochrony granicy państwowej), Służba Celna i Generalny Inspektorat Informacji Finansowej.

W Komendzie Głównej Policji powołano także, liczące 175 funkcjonariuszy, Biuro Operacji Antyterrorystycznych, które zajmuje się fizyczną likwidacją zagrożeń związanych z terroryzmem (ale głównym jego zadaniem jest walka z terrorem kryminalnym).
Gdyby doszło do aktu terroryzmu na terenie kraju śledztwo przekazane zostałoby ABW, gdyż to w jej właściwościach leży prowadzenie tego typu spraw – ABW została przecież wyposażona w uprawnienia śledcze.

Jednakże akty terroryzmu na obywatelach i obiektach (jak: budynki, statki morskie i powietrzne) polskich mogą być dokonywane poza granicami naszego kraju, gdzie Policja oraz ABW nie mają takich uprawnień jak na terenie kraju. Za zwalczanie aktów terroryzmu za granicami odpowiadają więc AW oraz Wojskowe Służby Informacyjne (w gestiach określonych wspomnianymi wyżej ustawami, regulującymi działanie tych służb). Trzeba też zaznaczyć, że poza granicami Polski fizyczne zwalczanie terroryzmu leży w kompetencjach wojskowych jednostek specjalnych. W przypadku, gdyby terroryści chcieli użyć do ataku samolotu, bądź śmigłowca, zgodnie z nowelą z dnia 2 lipca 2003 roku do ustawy o ochronie granicy państwowej z dnia 12 października 1990 roku, Minister Obrony może podjąć decyzję o zestrzeleniu przechwyconego statku powietrznego – fizyczna eliminacja leży w kompetencjach Sił Powietrznych RP(13).

Likwidacja skutków

Likwidacja skutków aktu terrorystycznego polega na zarządzaniu akcją ratunkową i zabezpieczeniu przed atakiem wtórnym (fizyczna likwidacja skutków). W Polsce dopiero powstaje zintegrowany system zarządzania kryzysowego. Zarządzanie kryzysowe odbywa się na dwóch poziomach: powiatowym oraz wojewódzkim. Na poziomie powiatowym osobą odpowiedzialną za działania Centrów Zarządzania Kryzysowego jest starosta (bądź prezydent miasta), natomiast na poziomie wojewódzkim jest to wojewoda. Tym samym wpływ na sytuację kryzysową ma zarówno administracja samorządowa, jak i centralna (której przedstawicielem jest wojewoda). Centra Zarządzania Kryzysowego przygotowują także scenariusze potencjalnych ataków terrorystycznych, włącznie z wewnętrznymi procedurami likwidacji skutków takiego działania.
Ponadto w chwili kryzysu, wywołanego aktem terroryzmu, zazwyczaj zostaje powołany sztab antykryzysowy. Sztaby są organami politycznymi, chociaż w ich skład mogą wchodzić także specjaliści z konkretnych dziedzin. To właśnie w sztabach antykryzysowych podejmowane są najważniejsze decyzje polityczne w kwestii działań, zmierzających do likwidacji skutków ataku.

Ocena systemu

Czy Polska jest przygotowana na atak terrorystyczny? To pytanie pozostanie bez odpowiedzi do czasu, kiedy dojdzie do takiego ataku. Faktem jest, że działania w kierunku jak najlepszego przygotowania się na takie zdarzenie są intensywnie prowadzone. Nie zmienia to jednak faktu, że nadal są pewne dziury w tym systemie. Przykładem może być chociażby kwestia użycia wojsk na terenie kraju, bez wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, czy też brak jednolitego systemu łączności. Niedociągnięcia te z całą pewnością nie są spowodowane złą wolą osób odpowiedzialnych za funkcjonowanie tego systemu. Główny powód takiego stanu rzeczy, to oczywiście kwestie finansowe, aczkolwiek, trzeba tutaj jasno zaznaczyć, że finansowanie przedsięwzięć zmierzających do przeciwdziałania terroryzmowi jest priorytetem wielu instytucji odpowiedzialnych za bezpieczeństwo, w tym służb specjalnych. Pomniejszym powodem jest także niewielka liczba specjalistów, zajmujących się problemem terroryzmu oraz fakt, że do jeszcze kilka lat temu praktycznie żaden szanujący się ośrodek naukowy nie prowadził badań związanych z przeciwdziałaniem terroryzmowi (14).

Terroryzm jest zjawiskiem dynamicznym i zaskoczyć może nawet najlepiej przygotowane służby (czego dowodami mogą być chociażby wspominane we wstępie ataki w Izraelu oraz USA), dlatego też gdy dojdzie do ataku terrorystycznego nie powinno się obwiniać działań ludzi, którzy robią wszystko, aby zapobiegać takim zdarzeniom.

_______________
Przypisy:
1) Przypadku Pani Teresy Borcz nie liczymy, gdyż de facto nie była ona obywatelką RP, natomiast wcześniejszy przypadek pana Kosa miał miejsce w rejonie, gdzie toczy się konflikt zbrojny, wiec zgodnie z definicją Amerykańskiego Departamentu Stanu, nie był to akt terroryzmu.
2) „Dziennik Ustaw” nr 74 z 2002 r., poz. 676.
3) Ibidem.
4) „Dziennik Ustaw” nr 139 z 2003 r., poz. 1326 .
5) Ibidem.
6) „Monitor Polski” nr 44 z 2003 r., poz. 656.
7) Por. Zagrożenie atakami terrorystycznymi w Polsce jest niskie, 15 września 2004, http://www.mswia.gov.pl/aktual_150904_raport.html.
8) Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego rok po reformie (lipiec 2003), http://www.abw.gov.pl/Raporty/raport_02.htm.
9) Por. B. M. Jenkins, The Likelihood of Nuclear Terrorism, RAND Corporation P-7119, Santa Monica, lipiec 1986, s. 6, także B. Hoffman, Oblicza terroryzmu, Warszawa 2001, s. 190, oraz B. Bolechów, Terroryzm w świecie podwubiegunowym, Toruń 2002, s. 501-509.
10) „Dziennik Ustaw” nr 7 z 2002 r., poz.58.
11) Zarządzenie nr 54 Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2002, niepublikowane.
12) Por. Konwencja w sprawie zwalczania finansowania terroryzmu, podpisana 9 grudnia 1999 roku w Nowym Jorku, ratyfikowana przez Polskę ustawą z dnia 9 stycznia 2003 r.
13) „Dziennik Ustaw” nr 172 z 2004 r., poz. 1805.
14) Nie liczę tutaj badań na Akademii Obrony Narodowej, gdyż nie miały one charakteru całościowego, a skupiały się jedynie na niewielkim fragmencie zjawiska, jakim jest fizyczna likwidacja.

Opracował: Szymon Wudarski, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu

Specjalne podziękowania dla Pana Krzysztofa Liedela za nieocenioną pomoc w napisaniu tego artykułu

Artykuł napisany został na debatę korespondencyjną Dolnośląskiego Ośrodka Studiów Strategicznych pt.: „Polska w obliczu zagrozenia terrorystycznego”