Peer evaluation – wskazówki z Brukseli

Dodane przez admin dnia 02/21/2006 w kategorii Unia Europejska a terroryzm | komentarze

Na forum UE dobiegła końca ocena państw członkowskich pod kątem ich gotowości do walki z terroryzmem. W grudniu 2005 roku ministrowie spraw wewnętrznych i sprawiedliwości Unii przyjęli końcowy raport z procedury peer evaluation. Została ona zainicjowana po wydarzeniach 11 września i objęła wszystkie 25 państw członkowskich. Miała na celu zbadanie, jak państwa (ich służby, organy administracji, systemy prawne) przygotowane są do radzenia sobie z działalnością fanatyków spod znaku Al-Kaidy. Końcowy dokument daje wiele cennych wskazówek jak udoskonalić istniejące rozwiązania – także na gruncie polskim.

Przyjrzeć się sobie nawzajem

W ramach UE główny ciężar odpowiedzialności w walce z terroryzmem spoczywa nadal na państwach członkowskich Współpraca na poziomie europejskim pozwala szukać nowych rozwiązań, zacieśniać współpracę, wymieniać dane – nie podważa jednak pierwszorzędnej roli państw w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego. Z drugiej jednak strony „25” tworzy spójny obszar gospodarczy, pełen wzajemnych powiązań wzmocnionych przez swobody przepływu osób, towarów czy kapitału, otoczony wspólnymi granicami. Te zależności przekładają się na wspólne interesy (i zagrożenia) w dziedzinie bezpieczeństwa. Współczesny terroryzm jest zjawiskiem, które ze swej istoty ma charakter międzynarodowy, przenika granice i opiera się na powiązaniach o globalnym wymiarze.

Tak więc, z jednej strony państwa UE łączą w zakresie bezpieczeństwa coraz silniejsze zależności – z drugiej strony w dziedzinie tej panuje (jeszcze) wysoki stopień niezależności i suwerenności poszczególnych aktorów. To dość niewygodna sytuacja, biorąc pod uwagę, że cały system jest tak silny, jak jego najsłabsze ogniwo. Nawet jedno państwo członkowskie traktujące zagrożenie terroryzmem bez należytej uwagi (lub działające nieudolnie) może przysporzyć masy problemów pozostałym partnerom z unijnego klubu.

Odpowiedzią na takie obawy była właśnie procedura peer evaluation – partnerskiej oceny. Jej zadaniem było – ujmując rzecz kolokwialnie – przyjrzenie się sobie nawzajem, wskazanie niedociągnięć lub wad systemów narodowych, wymiana najlepszych praktyk i poszukiwanie wskazówek, które można zastosować na skalę europejską.

Wyniki ewaluacji nie mają wiążącego charakteru, ponadto przyjmują najwyżej formę ujętych w sposób bardzo dyplomatyczny „rekomendacji”. Odpowiada to w pełni praktyce przyjętej w UE, gdzie unika się stanowczej krytyki i wskazywania winnych palcem. Nie oznacza to jednak, że wyniki ewaluacji można zlekceważyć. Nic bardziej mylnego. Po pierwsze, raport końcowy jest przedmiotem zgody politycznej na wysokim szczeblu, po drugie jego realizacja będzie ważnym sprawdzianem wiarygodności.

Jak oceniano państwa?

Procedura składa się z kilku etapów – pierwszy polega na wypełnieniu przez państwa członkowskie kwestionariuszy zawierających szereg pytań, w szczególności dotyczących rozwiązań prawnych i organizacyjnych w zakresie walki z terroryzmem. Miły one dać ogólny obraz sytuacji, przedstawić wiodące instytucje, ich wzajemne powiązania i koordynację prowadzonych przez nie działań oraz określić stopień zagrożenia. Polskie odpowiedzi na kwestionariusze przygotowano w Departamencie Współpracy Międzynarodowej MSWiA w oparciu o informacje min. Policji (CBŚ), Straży Granicznej, ABW, AW, Ministerstwa Sprawiedliwości czy MSZ.

Następnym etapem była wizytacja komisji złożonej z dwóch przedstawicieli innych państw członkowskich (w Polsce gościli eksperci z Estonii i Grecji), dwóch przedstawicieli Sekretariatu Generalnego Rady, Komisji i Europolu. Na podstawie licznych spotkań w szeregu instytucji odpowiedzialnych za walkę z terroryzmem i dodatkowych materiałów opracowali oni raport narodowy (niejawny), w którym wskazano zalety i wady polskiego systemu. Podobną procedurę powtórzono wobec wszystkich państw członkowskich (a także wobec Rumunii i Bułgarii). Każdy z 25 raportów był przedmiotem omówienia na posiedzeniu unijnej grupy roboczej Working Party on Terrorism.

Na podstawie raportów narodowych opracowano – wspomniany we wstępie – raport końcowy, zawierający ogólne rekomendacje, które można zastosować w wielu miejscach w Europie. Państwa zobowiązały się do przedstawienia informacji o tym, jak realizują wskazówki zawarte w obu raportach – narodowym i końcowym.

Najważniejsze wnioski końcowego raportu

Raport końcowy zawiera 16 rekomendacji, skierowanych przede wszystkim do państw członkowskich (tylko trzy ostanie odnoszą się do działań na forum UE). Celem tego artykułu nie jest omówienie ich wszystkich – należy jednak wspomnieć te o największym znaczeniu dla naszego kraju. Wydaje się, że w polskich warunkach trzeba wskazać rekomendacje dotyczące koordynacji działań.

Autorzy raportu podkreślają, że państwa członkowskie powinny rozważyć stworzenie krajowej struktury wysokiego szczebla (lub innego mechanizmu) w celu opracowywania krajowej strategii walki z terroryzmem. Struktura ta powinna być odpowiedzialna za krajową politykę (na poziomie strategicznym) dotyczącą: a) zapobiegania terroryzmowi; b) ścigania i śledzenia terrorystów przez organy bezpieczeństwa i ochrony porządku publicznego; c) ochrony kluczowej infrastruktury; d) opracowania krajowych rozwiązań dotyczących zarządzania kryzysami i ich skutkami.

Zasadniczo, ta rekomendacja składa się z dwóch elementów – potrzeby powołania ciała wysokiego szczebla oraz stworzenia dokumentu o charakterze strategicznym na temat walki z terroryzmem. Szczególnie ten drugi postulat wydaje się zasadny – w Polsce brakuje dokumentu określającego politykę wobec terroryzmu. Bardzo przydatne byłoby opisanie głównych celów państwa w walce z tym zjawiskiem oraz charakterystyka dostępnych instrumentów, wskazanie podziału ról i zasad współdziałania poszczególnych elementów systemu. Strategia uporządkowałaby działania na forum krajowym, a także wytyczała kierunki współpracy międzynarodowej w tym zakresie (z kim i w jakim zakresie współdziałać, jakimi informacjami się dzielić, jakie inicjatywy popierać na forum międzynarodowym). Na tym polu można w dużym stopniu czerpać z doświadczeń innych państw, a także szukać inspiracji w niezłej (przejrzystej i dobrze skonstruowanej) Strategii UE w zakresie walki z terroryzmem.

Jeszcze istotniejsza wydaje się kolejna rekomendacja, mówiąca o potrzebie powołania krajowego organu, takiego jak krajowy koordynator ds. walki z terroryzmem, lub ustanowienie innej krajowej struktury mającej za zadanie koordynację wszelkich działań związanych z zagrożeniem terrorystycznym. Postulat ten – paradoksalnie – bardzo dobrze pasuje do charakterystyki naszego krajowego systemu. Konstrukcja polskiego systemu zwalczania terroryzmu sprawia, że funkcjonuje cały szereg ciał koordynujących, których zadania i kompetencje często są zbieżne, co utrudnia jednoznaczne wskazanie instytucji odpowiedzialnych i jasny rozdział zadań. Autorzy raportu oczekują więc od państw członkowskich wskazania jednego organu (osoby), który ponosiłaby odpowiedzialność za walkę z terroryzmem i ogarniał wszystkie aspekty walki z tym złożonym zjawiskiem. Istnienie takiej instytucji ułatwiłoby też niebagatelnie współpracę międzynarodową. Zamiast zgadywania, co leży w kompetencji różnych służb danego państwa wszelkie informacje i zapytania o pomoc kierowano by pod jeden adres.

Powołanie jednego ciała koordynacyjnego zapewniłoby też realizację kolejnych rekomendacji dotyczących bieżącej wymiany informacji z udziałem wszystkich organów bezpieczeństwa, służb wywiadowczych oraz organów ochrony porządku publicznego oraz skoordynowanej oceny zagrożenia terrorystycznego wykorzystującej wszystkie dostępne źródła. Nie ulga wątpliwości, że prowadzenie skutecznej i spójnej polityki wobec terroryzmu wymaga, by decydenci mieli pełny i prawdziwy obraz sytuacji. Opierając się na wycinkowych raportach (np. jedynie służb wojskowych, tylko wywiadu zagranicznego lub analityków cywilnych) politycy będą pozbawieni pełnej wiedzy, a co za tym idzie -możliwości podjęcia optymalnej decyzji. Rekomendacja ta wydaje się więc szczególnie istotna.

Reasumując, trzeba powiedzieć, że autorzy raportu widzą potrzebę lepszej koordynacji działań zarówno na poziomie politycznym, a także wykonawczym. Sugerują usprawnienie bieżącej wymiany wszelkich danych gromadzonych przez poszczególne służby oraz opracowanie spójnych i wyczerpujących ocen zagrożenia terroryzmem. Postulaty te doskonale pasują do polskich mechanizmów walki z terroryzmem.

Warto również – w charakterze dygresji – wspomnieć też o rekomendacji mówiącej o tym, że siły policyjne (także na szczeblu lokalnym) powinny być w pełni zaangażowane w walkę z terroryzmem, uczestniczyć w odpowiednich szkoleniach oraz otrzymywać stałe informacje na temat bieżącego zagrożenia. Biorąc pod uwagę zadania i skalę działań Policji postulat ten wydaje się bardzo słuszny. Dotarcie z informacjami o terroryzmie do szeregowych funkcjonariuszy może mieć kluczowe znaczenie dla skutecznego przeciwdziałania temu zjawisku.

Co dalej?

Jak wspomniano wcześniej, rekomendacje nie mają charakteru wiążącego, więc państwa nie są prawnie zobowiązane do ich realizacji. Nie zmienia to jednak faktu, że wkrótce rozpocznie się przegląd zmian i usprawnień, których dokonano w krajowych systemach walki z terroryzmem na podstawie raportów peer evaluation. Polska została zobowiązana do przedstawienia takiej informacji w czerwcu 2006 roku (choć termin ten może ulec przesunięciu zależnie od toku prac grupy roboczej). Co będziemy mogli wówczas powiedzieć unijnym partnerom? Wiele zależy od tego, jak spożytkujemy nadchodzące miesiące.

Rekomendacje skierowane są do „25”, siłą rzeczy mają charakter ogólny i w różnym stopniu odnoszą się do różnych państw. Nie ze wszystkimi przemyśleniami i sugestiami unijnych ekspertów musimy się zgodzić. Warto jednak dobrze cały raport przeanalizować i krytycznie spojrzeć na polski system walki z terroryzmem. Jest co udoskonalać, a spojrzenie z zewnątrz i ocena partnerów z UE może nam tylko pomóc.

opracował: Michał Narojek
Michał Narojek – prawnik, politolog, absolwent Studium Bezpieczeństwa Narodowego, pracuje jako specjalista w Departamencie Współpracy Międzynarodowej MSWiA odpowiedzialny za kwestie walki z terroryzmem. Artykuł wyraża jedynie prywatne poglądy autora.

Tekst z niewielkimi zmianami został opublikowany na  początku stycznia na łamach tygodnkia „Polska Zbrojna”.