Likwidacja skutków aktów terrorystycznych w świetle polskiego prawa

Dodane przez admin dnia 10/17/2005 w kategorii Antyterroryzm, Przeciwdziałanie terroryzmowi w Polsce | komentarze

Struktura systemu zarządzania kryzysowego w Polsce opiera się na Ustawie z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej. System ten może być wykorzystany do zapobieżenia skutkom ataków terrorystycznych oraz w celu ich usunięcia, gdyż ustawa ta w art. 3 ust. 2 stanowi, że katastrofą naturalną lub techniczną może być również zdarzenie wywołane działaniem terrorystycznym.

Stan klęski żywiołowej, zgodnie z art. 2 tej ustawy, może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia. Stan ten może być wprowadzony na obszarze, na którym wystąpiła klęska żywiołowa, a także na obszarze, na którym wystąpiły lub mogą wystąpić skutki tej klęski. Za podjęcie reakcji na zagrożenie odpowiadają różne organy, zgodnie z przyjętą zasadą decentralizacji kompetencji organów państwa. I tak, w czasie stanu klęski żywiołowej działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia kierują:

  1. wójt (burmistrz, prezydent miasta) – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono tylko na obszarze gminy,
  2. starosta – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednej gminy wchodzącej w skład powiatu,
  3. wojewoda – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednego powiatu wchodzącego w skład województwa,
  4. minister właściwy do spraw wewnętrznych lub inny minister, do zakresu działania którego należy zapobieganie skutkom danej klęski żywiołowej lub ich usuwanie, a w przypadku wątpliwości co do właściwości ministra lub w przypadku gdy właściwych jest kilku ministrów – minister wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednego województwa.

Wymienione organy wykonują działania przy pomocy odpowiednio gminnego zespołu reagowania kryzysowego, powiatowego zespołu reagowania kryzysowego, wojewódzkiego zespołu reagowania kryzysowego oraz Rządowego Zespołu Koordynacji Kryzysowej[1] . Sposób funkcjonowania tych zespołów reguluje Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu tworzenia gminnego zespołu reagowania, powiatowego i wojewódzkiego zespołu reagowania kryzysowego oraz Rządowego Zespołu Koordynacji Kryzysowej i ich funkcjonowania. Zespoły te pracują w oparciu o grupy robocze o charakterze stałym i czasowym[2] . Grupami roboczymi o charakterze stałym są:

  1. grupa planowania cywilnego,
  2. grupa bezpieczeństwa powszechnego i porządku publicznego (nie mają jej zespoły gminne i powiatowe),
  3. grupa monitorowania, prognoz i analiz – na szczeblu rządowym grupa ta stanowi Rządowe Centrum Koordynacji Kryzysowej.[3]

Zgodnie z powyższymi przepisami zespoły realizują więc swoje zadania nie tylko w czasie trwania stanu klęski żywiołowej lub kryzysu, ale także w stanach normalnych poprzez podejmowanie działań prognostycznych, planistycznych, analitycznych i innych niezbędnych do wypełnienia ustawowo nałożonych na odpowiednie organy powinności i kompetencji. Jednak organy uprawnione do kierowania działaniami w zakresie katastrof naturalnych i awarii technicznych o znamionach klęski żywiołowej, mogą wydawać określone w ustawie polecenia, jedynie w czasie stanu klęski żywiołowej, a ten wprowadzany jest przez Radę Ministrów, w drodze rozporządzenia.

W codziennych sytuacjach przedsięwzięcia mające na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed różnymi zagrożeniami i zmierzające do prowadzenia działań ratowniczych prowadzone są przez krajowy system ratowniczo – gaśniczy, działający na podstawie Ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity Dz.U. z 2002 r. nr 1476, poz. 1229 z późn. zm.). Zgodnie z art. 14 tej ustawy, system ten ma na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska poprzez:

  1. walkę z pożarami lub innymi klęskami żywiołowymi,
  2. ratownictwo techniczne,
  3. ratownictwo chemiczne,
  4. ratownictwo ekologiczne,
  5. ratownictwo medyczne,
  6. współpracę z systemem Państwowe Ratownictwo Medyczne.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, wojewoda lub starosta odpowiednio na obszarze kraju, województwa lub powiatu określają zadania krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego[4] , koordynują jego funkcjonowanie i kontrolują wykonywanie wynikających stąd zadań, a w sytuacjach nadzwyczajnych zagrożeń życia, zdrowia lub środowiska kierują tym systemem. Swoje zadania wojewoda i starosta wykonują przy pomocy odpowiednio wojewódzkiego i powiatowego zespołu reagowania kryzysowego, działających na podstawie przepisów o stanie klęski żywiołowej. Zaś wójt (burmistrz lub prezydent miasta) koordynuje funkcjonowanie krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego na obszarze gminy w zakresie ustalonym przez wojewodę i zadanie to wykonuje przy pomocy komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej, jeżeli komendant taki został zatrudniony przez gminę.

Kierujący działaniami ratowniczymi, zgodnie z art. 25 cyt. ustawy, może:

  1. zarządzić ewakuację ludzi i mienia,
  2. wstrzymać ruch drogowy oraz wprowadzić zakaz przebywania osób trzecich w rejonie działania ratowniczego,
  3. przejąć w użytkowanie na czas niezbędny dla działania ratowniczego nieruchomości i ruchomości, środki transportu, sprzęt, ujęcia wody, inne środki gaśnicze, a także przedmioty i urządzenia przydatne w działaniu ratowniczym.

Ponadto ma on prawo żądać niezbędnej pomocy od instytucji, organizacji, przedsiębiorców i osób fizycznych, a także może odstąpić w trakcie działania ratowniczego od zasad działania uznanych powszechnie za bezpieczne.
Wśród podmiotów, które mogą być wykorzystane jeszcze w likwidacji skutków ataku terrorystycznego należy wymienić te, które funkcjonują w oparciu o następujące akty:

  • Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1992 r. Nr 4, poz.16 ze zmianami) obejmująca m. in. zadania i kompetencje organów administracji publicznej w zakresie obrony cywilnej; 
  • Ustawa z dnia 25 lipca 2001 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2001 r. Nr 113, poz. 1207), określająca zasady organizacji i funkcjonowania systemu państwowego ratownictwa medycznego, a w szczególności organy administracji publicznej właściwe w zakresie wykonywania zadań systemu oraz ich zadania w tym zakresie, jednostki systemu oraz zasady ich włączania do systemu, zasady finansowania systemu. 
  • Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), obejmująca m.in. sprawy państwowego monitoringu środowiska, ochrony zasobów środowiska, przeciwdziałania zanieczyszczeniom, a także ochrony środowiska przed poważną awarią i obowiązki organów administracji związane z awarią przemysłową. 
  • Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zmianami) obejmująca m.in. sprawy ochrony przed powodzią i suszą, planowanie w gospodarowaniu wodami oraz zarządzanie zasobami wodnymi. 
  • Ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 18) określa m.in. zasady monitorowania skażeń promieniotwórczych oraz reguluje działania podejmowane w przypadku zdarzeń radiacyjnych, jak również w przypadku długotrwałego narażenia w następstwie zdarzenia radiacyjnego lub dawnej działalności. 
  • Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 109, poz. 1156) regulująca m.in. sprawy z zakresu poszukiwania i ratowania życia na morzu, w tym organizacji i współdziałania ze służbą SAR jednostek organizacyjnych Marynarki Wojennej, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej, Policji, opieki zdrowotnej oraz innych jednostek będących w stanie udzielić pomocy. 
  • Ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568) obejmująca m.in. sprawy ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych.

Należy zaznaczyć, że aktualnie trwają prace nad dwoma projektami ustaw:

  • o bezpieczeństwie obywateli i zarządzaniu kryzysowym,
  • o krajowym systemie ratowniczym.

Z uwagi na wystąpienie przez Centrum Legislacyjne Rządu z koncepcją innej ustawy o zarządzaniu kryzysowym, prace nad pierwszym projektem zostały zawieszone.

Zagrożenie terroryzmem – w całym spektrum możliwych skutków działań terrorystycznych – jest ściśle związane z problematyką sytuacji kryzysowej, a co za tym idzie z problematyką zarządzania kryzysowego oraz infrastruktury krytycznej. O ile nie każde zdarzenie stwarzające zagrożenie życia, zdrowia lub mienia jest sytuacją kryzysową[5] o tyle każdy akt terroru stwarza sytuacją kryzysową.

Do chwili obecnej wiele służb postrzega kwestię terroryzmu przez pryzmat własnych zadań traktując to zagadnienie jako:

  1. zagrożenie wymagające rozpoznania przede wszystkim w drodze pracy operacyjnej i zwalczania w szczególności poprzez siłowe działanie wobec sprawców aktów terrorystycznych albo
  2. sytuację kryzysową wymagającą uwzględnienia wszystkich faz zarządzania kryzysowego — zapobiegania, przygotowania, reagowania i odbudowy.

Należy bowiem wyraźnie podkreślić, że terroryzm, szczególnie obecna forma terroryzmu międzynarodowego, oddziaływuje na całe społeczeństwa. Całość więc zarządzania kryzysowego w związku z aktem terroru jest sprawą całego państwa ze wszystkimi jego strukturami. Chodzi między innymi o to, że służby wykonawcze muszą znać cel swoich działań, muszą być ukierunkowane przez politykę bezpieczeństwa państwa wyrażaną przez rząd i parlament. Musi istnieć dokument określający politykę w tym względzie, cele do osiągnięcia, środki jakie trzeba podjąć. Nie mogą o tym decydować wyłącznie służby i nie można z drugiej strony traktować tych problemów jako wewnętrznych problemów zainteresowanych służb.

Istnienie spójnego programu działań w sferze zarządzania kryzysowego, w tym tak specyficznej problematyki terroryzmu – wyznaczyłoby kierunki pracy, możliwość zatwierdzania środków na te cele, ale przede wszystkim porządkowałoby jednoznacznie udział poszczególnych służb i instytucji w systemie. Nie byłoby wtedy miejsca na rywalizację nie tylko służb specjalnych z policją, straży pożarnej z właściwym ministerstwem, ale można by uporządkować także współpracą wojskowo-cywilną. Pamiętać bowiem należy, że tak jak trudno jest rozdzielić stan kryzysowy od zagrożenia terroryzmem, tak trudno jest rozdzielić stan kryzysu od stanu zagrożenia wojną wywołanego zagrożeniem zewnętrznym dla państwa.

Przygotowanie poszczególnych służb, opracowanie szczegółowych algorytmów współdziałania na wypadek zdarzenia terrorystycznego nie może być odłączone od całego procesu przygotowań w kraju na wypadek sytuacji kryzysowej. Wymaga tego nie tylko konieczność niejednokrotnej koordynacji współpracy służb podległych MSWiA z innymi służbami mającymi w zadaniach przeciwdziałanie i likwidację sytuacji kryzysowej, ale także unormowania NATO lub UE.

Mówiąc o zarządzaniu kryzysowym należy wspomnieć o kilku fundamentalnych wnioskach wypływających z doświadczeń światowych jak i z ćwiczeń krajowych. Otóż przykład innych krajów wskazuje, że wspólną cechą systemów cywilnego planowania kryzysowego jest powołanie specjalnego centralnego organu administracji pełniącego funkcję koordynatora w zarządzaniu sytuacjami kryzysowymi, zapewniającego Prezesowi Rady Ministrów polityczne i koordynacyjne zaplecze do kierowania w sytuacjach kryzysowych. Konieczność utworzenia takiego Rządowego Centrum Kryzysowego potwierdziła Regionalna Gra Obronna Mazury – 2003.

Należy na sytuacje kryzysowe spojrzeć całościowo a nie resortowo oraz prowadzić merytoryczne prace, w tym szeroko pojęte planowanie, nawet wówczas gdy nie występuje konkretna sytuacja kryzysowa. Musi być zapewniona współpraca cywilno-wojskowa w sytuacjach kryzysowych z uwzględnieniem kontroli cywilnej we wszystkich sytuacjach poza stanem wojny z innym państwem. Nowe rozwiązanie zapewniłoby koordynację systemów kierowania i dowodzenia służbami cywilnymi i wojskowymi, a także właściwe wykorzystanie elementów wsparcia wojskowego. Zapewniłoby też sprawne przejście ze stanu pokojowego do stanu zagrożenia i wojny.

W celu sprawnego zarządzania kryzysowego niezbędne jest stworzenie krajowego systemu łączności zapewniającego możliwość przesyłania informacji i danych niejawnych drogą telefoniczną, faksową i elektroniczną.

Obecny stan prawny w Polsce nie określa jednoznacznie systemu zarządzania sytuacjami kryzysowymi ani nie daje też Prezesowi Rady Ministrów odpowiednich instrumentów politycznych i wykonawczych. Nie utworzono Rządowego Centrum Kryzysowego, a dotychczasowe dokonania prawno-organizacyjne cechuje zróżnicowana rywalizacja na linii zarządzanie cywilne – zarządzanie wojskowe oraz na linii zarządzanie bezpieczeństwem wewnętrznym – system ratowniczy Państwowej Straży Pożarnej.

Ta sytuacja generuje niemożność sprawnej implementacji wytycznych NATO oraz powoduje, że zjawisko sytuacji kryzysowej zostało sprowadzone li tylko do klęsk naturalnych, a w szczególności powodzi i pożarów.

autor: Krzysztof Liedel jest naczelnikiem Wydziału ds. Terroryzmu MSWiA oraz w-cedyrektorem ds. programowych Centrum Badań nad Terroryzmem Collegium Civitas

_________________

1. Zgodnie z art. 12 ust. 1 Ustawy o klęsce żywiołowej działania w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia ministrowie wykonują przy pomocy Rządowego Zespołu Koordynacji Kryzysowej.
2. Na szczeblu gminnym, powiatowym i wojewódzkim grupami o charakterze czasowym są: grupa operacji (na szczeblu gminy i powiatu dokładnie grupa operacji i organizacji działań), grupa zabezpieczenia logistycznego oraz grupa opieki zdrowotnej i pomocy socjalno – bytowej. Grupami roboczymi Rządowego Zespołu Koordynacji Kryzysowej o charakterze czasowym są: grupa planowania wsparcia i analizy zasobów, grupa koordynacji działań kryzysowych, grupa koordynacji pomocy humanitarnej oraz grupa polityki informacyjnej.
3. Zgodnie z Decyzją nr 112 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2004 r. w sprawie powołania składu Rządowego Zespołu Koordynacji Kryzysowej na potrzeby Rządowego Centrum Koordynacji Kryzysowej udostępniono Krajowe Centrum Koordynacji Ratownictwa i Ochrony Ludności (nazwa wprowadzona Regulaminem Organizacyjnym Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej; natomiast Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 grudnia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego – Dz.U. z 1999 r. nr 111poz. 131 z późn. zm. – mówi o Krajowym Centrum Koordynacji Ratownictwa). Siedziba Krajowego Centrum Koordynacji Ratownictwa i Ochrony Ludności znajduje się w Warszawie ul. Podchorążych 38.
4. Organizacje krajowego systemu ratowniczo – gaśniczego reguluje Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 grudnia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (Dz.U. z 1999 r. nr 111, poz. 1311 z późn. zm.).
5. Sytuacja kryzysowa – stan narastającej destabilizacji, niepewności i napięcia społecznego, będąca następstwem pewnego zagrożenia, charakteryzujący się naruszeniem więzi społecznych, możliwością utraty kontroli nad przebiegiem wydarzeń oraz eskalacji zagrożenia, a w szczególności sytuacja stwarzająca zagrożenie dla życia, zdrowia, mienia lub infrastruktury w takiej skali lub o takim natężeniu, które wywołują reakcje społeczne powyżej akceptowalnego powszechnie poziomu ryzyka.

Comments are closed.